湖南省国有农场体制改革调查报告
发布日期:2003-05-28 浏览次数:7030
一、农场体制改革的背景和由来+ 湖南垦区创建于50年代初期,现有国有农场85个, 其中大中型农场13个,土地277万亩,耕地97万 亩, 职工26万人,人口57万人。党的十一届三中全会以 后,湖南农垦经济步入了一个快速发展的时期, 1979年到1990年,全省农垦工农业总产值年递增 14%%,1990年达到19亿元。但是,随着我国经济体 制 改革的不断深化,国有农场传统体制所形成的政企 不分、权责不明、职能不全、双重负担、机制不活 等弊病越来越突出,加上受近几年不断发生的灾害 影响和内部经营管理不善,导致农场债务沉重、亏 损加剧、经济增长滞后、职工收入增长缓慢。据调 查,1999年,全省农垦负债已达34.64亿元,资产 负 债率为86%%,其中,规模最大的钱粮湖农场,总资 产 4.9亿元,总负债6.4亿元,负债率为129.9%%。企 业 亏损加剧,全系统从1992年始由盈变亏,年均亏损 过亿元,1998年高达1.8亿元,农场亏损面达76% %, 当年,仅常德市3个农场就亏损5000万元。由于负 债 严重,银行不给新的贷款,没有资金支持,根本谈 不上发展,垦区经济陷入绝境,1995年以来,职工 收入一直在2200元左右徘徊,拖欠职工工资和退休 人员的养老金非常普遍。+ 为了解决湖南垦区的问题,2000年初,湖南省委、 省政府联合下发了一个关于国有农场体制改革的文 件(湘发[2000]4号),按照政企分开、职能配 套、权力和责任对等、事权与财权统一的原则,从 建立健全行政管理体制、财政体制、企业运行机制 三个方面入手,彻底解决湖南国有农场的问题。从 2000年开始,以建立职能配套、权力与责任对等、 事权与财权统一的行政管理体制、司法管理体制和 财政管理体制为核心的农场体制改革在几个大中型 农场全面展开。+
二、农场体制改革的基本模式+ 湖南垦区农场体制改革的基本思路是在规模较大的 农场设立管理区,或就近合并农场设立管理区,作 为上一级人民政府的派出机构,赋予县级政府职权 (包括财税权),全面负责管理辖区内的经济社会 事务,或直接设立行政区一级政府。规模较小又单 个存在的农场撤场建镇,并入所在县市区。通过一 年多的实际,大致可以归纳为4种模式。+ 一是屈原模式,即撤场建管理区。屈原农场为岳阳 市市属农场,总面积218平方公里,人口11万,职 工 6.5万人。改革后,撤消屈原农场,设立屈原管理 区 管理委员会,为岳阳市政府派出机构,正县级,代 表市政府全面负责区内的各项事务。原农场的分场 和生产队同时撤消,新设2个建制镇,7个办事处, 127个村民委员会,并通过这些基层组织行使行政 管 理职能和经营原农场的国有土地。由于原农场在上 市公司正虹饲料中占有51.36%%的股份,因此设立 了 农垦集团公司,由其持有正虹股份,并通过下属饲 料公司以产业化方式带动养猪专业户发展。+ 采取这种模式的还有西洞庭(正县级)、西湖(正 县级)、东山峰(副县级)、回龙圩(副县级)等 农场。+ 二是大通湖模式,即撤场、建镇、合建管理区。改 革后,撤消原益阳市属的大通湖、北洲子、金盆、 千山红4个相邻的国有农场,分别建立河坝、北洲 子、金盆、千山红4个镇,将附近分属地方和军队 系 统的大通湖渔场和南湾军垦场撤消,分别建立南湾 湖和沙堡洲两个办事处,在4镇2办基础上组建大通 湖管理区管理委员会。管理区管理委员会土地面积 57万亩,耕地28万亩,水面20万亩,人口13.6万 人,为益阳市政府派出机构,正县级,代表市政府 全面负责区内的各项事务。原农场的分场和生产队 同时撤消,新设76个村民委员会和320个村民小 组, 并通过他们行使行政管理职能和经营原农场的国有 土地。+ 三是君山模式,即撤场、建镇、合并建区政府。君 山农场和钱粮湖农场是1958年围垦而成,为岳阳市 市属场。这次农场改革,撤消君山和钱粮湖两场, 在原君山农场新设1镇1办,在原钱粮湖农场新设3 个 镇,同时与原只辖广兴、许市两镇的君山区合并, 建立君山区人民政府,为岳阳市的一个行政区,具 有完整的政府职能,全区总面积780平方公里,耕 地 40万亩,人口22.5万人。原农场的16个分场和171 个 生产队全部撤消,新设钱粮湖镇、良心堡镇、采桑 湖镇、柳林洲镇、西城办事处及69个村民委员会, 并通过他们行使政府行政管理的职能和经营原农场 国有土地。+ 四是茶盘洲模式,即撤场建镇,并入所在县市区。 采取这种方式进行改革的还有黄盖湖等农场。+
三、改革成效+ 湖南垦区农场体制改革时间不长,但却在以下几个 方面取得实质性的突破。+ 一是行政管理职能基本到位,政策渠道逐步畅通。 原农场体制下存在的职能不全,有责无权的问题和 由此带来的政府和有关部门的政策落实不到位问 题,随着政府机构或政府派出机构的设立已基本得 到解决,与有关部门的关系初步理顺。据管理区反 映,教育、民政、水利工程、交通等过去很难纳入 政府统筹规划的现在均能得到政府有关部门的支 持。如大通湖区建桥涵需投资1200万元,目前省市 两级已投入600万元,今年还争取水利建设投资700 万元。各区学校危房改造、教师补欠工资等也纳入 了规划。如君山区去年以来已得到学校危房改造资 金208万元;大通湖区今年得到公务员调资补贴302 万元、养老调剂金150万元、教师补欠工资60万 元。 + 二是建立了一级财政,减轻了负担。改革后,分别 按照或比照县、乡镇建立了分税制财政体制,设立 了财政管理机构、税收征管机构和国库。区域内的 各种税收、规费、土地承包费、罚没款和其它各项 收入统统纳入财政统一管理。行政性支出、社会事 业管理和建设支出等列入财政支出预算。从而基本 解决了原农场体制下企业办社会经费渠道不畅,负 担过重的问题。为了支持改革,各地明确规定,在 财政基数确定后,辖区内地方税收增长部分、共享 税分成部分及上划中央两税系数返还部分在5年内 全 额留给管理区或镇。同时,湖南省还调减了农场财 政上解基数,省市两级共调减了3250多万元,其 中,省财政调减1550万元,各市配套调减1700万 元。如西洞庭农场,98年改制前不仅要自己负担农 场区域内各项社会事业的开支,而且还要向市财政 上缴税金1275万元。改制后,市财政按照改制前 97-99年3年农场缴税的平均数核定管理区的收入 标 准,减去核定给管理区的支出额,加上财政连续3 年 每年对管理区补贴的140万元,近三年管理区每年 只 上缴财政税金528万元。+ 与此同时,各区内部财政制度也进行了相应的改 革,如屈原农场建政后,改场、分场、村三级核算 为区、镇两级核算,对农业承包户则以税费负担卡 的形式直接核算到户,减少财务运作成本。同时还 全面推行了“财务目标管理责任制,主办会计委派 制,预算外支出报批制”等管理制度。+ 三是实现了精兵简政,节约了管理费用。管理区和 乡政在设置行政机构时,基本能按照“小政府、大 社会”的要求和“高效、精干”的原则设立,党政 机构一般都控制在10个以内,人员也在原农场精简 机构的基础上继续进行了精简。如屈原管理区,改 革中打破上下对口、条块分割的格局,实行“一局 多章”“一人多岗”;对兼有服务职能的经营管理 部门转型,实行企业化管理。区机关由农场时期的 32个机构减为10个,其中撤并19个,转为经济实体 制3个。如将组织、宣传、武装、工会、团委、妇 联 归并为组宣部;办公室、信访、档案、机要、保密 归并为办公室;计划、财务、物价、统计归并为计 划财务统计物价局;教育、文体、卫生、计划生育 有归并为计生教育文体卫生局等。机关定员75人, 在原编制189人的基础上裁编114人,裁减60.3%%; 9 个办事处、镇共定员110人,在原编制284人的基础 上裁编174人,裁减61.3%%;行政事业单位定编262 人,清理清退各类临时工、挂靠人员和固定补贴人 员1326人,另外成建制转入实体635人;村级只设 常 务干部2人。对裁减下来的富余人员实行“四块分 流”,即划线退一块,凡男满52周岁,女满47周岁 的一律内退;下海去一块,鼓励机关干部停薪留 职,自谋职业;办实业转一块,动员机关干部创办 经济实体,领办企业,承包耕地;基层挂一块,选 拔一批35岁以下的年轻干部到村级任职锻炼。大通 湖区的机构也比较精干,区级只设11个党政机构, 其中,党务机构有:党群部、党政办公室、纪委、 政法委4个;政府机构有:社会事业发展局、农水 局、劳动与社会保障局、建设交通局、国土国资 局、工贸局、计划财政局7个。局、委、办下设的 股 约有50多个。公务员编制320人,实际录用288人, 干部队伍比改制前精简64%%。区属的4个镇,每镇 机 关26至32人,设有工业办、农业办、财贸办、民政 办及事业单位农机站。+ 相对于管理区而言,改为区人民政府的君山区其机 构人员都要庞大,区级机关设46个局,行政36个、 事业10个。其中:区党委机构13个,工作部门6 个、 归口管理7个;区政府机构26个,行政局18个、事 业 局8个;群众团体机构3个,工会、共青团、妇联各 1 个;检察院、法院各1个;人大办、政协办各1个。 编制180人,实际在岗265人。
四是减轻了土地承包负担。由于与政府各部门的管 理渠道逐步畅通、有了一级财政、精简了行政事业 机构和人员,从而使土地承包费用大幅度下降,农 业承包经营者得到了实惠。据各区汇报,撤场建政 后,各区对农业全部按农村办法收取土地承包费, 大多从原来每亩200-300元,调减为120-150元左 右,比改制前每亩减少100多元。如屈原管理区, 1998年亩均负担214.5元,2001年亩匀负担77.9 元, 下降了136.6元,降幅63.7%%,负担占纯收入的比 重 从1998年的18.3下降到5.8%%,下降12.5个百分 点。 + 五是促进了经济和社会发展。管理区由于具有财税 权,可以对外来投资者提供土地、税收等各项优惠 政策,对外来投资者很有吸引力。如屈原管理区对 外来投资者的优惠政策主要有:一是在税收上规 定,前二年该企业发生的全部所得税和中央税返地 方部分的30%%奖给(返还)企业扩大再生产;后三 年 将所得税的50%%奖给企业。二是用地优惠,高新产 业 项目超过5000万元投资的,不收土地使用费;其他 的也根据情况给予了适当优惠。三是在管理上实行 挂牌管理,重点保护。去年底,屈原管理区内已有 个体私营企业2100多户,其中年产值超过千万元的 有15家。今年,仅上千万元投资的民营企业就有3 家。此外,正虹饲料继续保持了投资建厂的热情, 已投资4000万元,新建一个20万吨的现代化饲料加 工车间,全部采用美国和德国的设备,同时还与河 南双汇集团合资建立肉食加工企业,预计投资规模 为1.5亿元,项目建成后,年可屠宰、加工牲猪100 万头,年销售收入8-10亿元。+
四、存在问题
湖南对农场体制的改革是在农垦经济发展步入低谷 的背景下进行的,本身就存在很多难以解决的矛盾 和困难,这就增加了改革的难度。加上政府、农场 和职工对国有农场改革存在不同的认识,农垦的领 导希望通过改革帮助农垦解决问题和困难;职工的 利益与农场密不可分,也希望通过改革减员、增 效、促进发展,补上过去欠发的工资和养老金;地 方政府有的部门出于多种原因本来就无力或不想解 决农场的问题,只是为了服从省委、省政府的决 定,因此在改革中不是抱着解决问题的积极态度, 而是想通过改革把农垦变为农村一了百了,甩掉包 袱;从农场领导变为政府公务员的管理区领导也有 自己的打算。由于各方面对改革所抱的期望值不 同,操作中难免不出现偏差,出现问题也就在所难 免了。突出的有:
一是在农场管理体制改革的同时未进行经济体制改 革,没有及时形成一个统一的经济实体来承担原农 场国有资产的经营管理职能和保值增值责任,只是 简单地撤消农场体制,从过去的以企代政变为了以 政代企,背离了改革的初衷。省委、省政府4号文 件 提出的改革思路,是想通过体制改革解决农场办社 会负担重的问题,从而使国有农场能够轻装上阵, 平等参与市场竞争,利用农场的资源优势、组织优 势、产业优势、科技优势,在农业产业化和农业现 代化进程中为农村提供示范。由于管理区的财政体 制是建立在基数包干基础上的分税制,不能完全解 决社会事业的支出,在经费不足的情况下,所有的 管理区都不希望有一个统一的经济实体掌握区域内 的有效资源,特别是土地资源,与管理区分享利 益。因此,改革后有的管理区虽然还保留了一个农 场的牌子、或设立了农垦集团公司,但主要目的不 是把它作为一个经济实体来发展,而是作为一个承 担债务、解决历史遗留问题的过渡性组织存在,只 是把农场债务等问题挂在他们身上,而原国有农场 最大的资产国有土地,却由管理区直接经营管理, 其土地收益也用作了弥补财政费用的不足,等于无 形中将国家无偿划拨给农场使用的国有土地又还给 了政府,从而决定了这些所谓的农垦集团组织从一 开始就没有生命力。由此也带来目前管理区对前国 有农场的国有资产管理上的混乱、原国有农场优势 难以发挥、农垦经济发展没有后劲、历史积累问题 不能自行消化等一系列问题。+ 二是在未解决好职工应该享受的养老等政策的前提 下,就简单地将农业职工等同农民,激化了矛盾。 湖南垦区职工养老保险社会统筹长期难以解决,一 是因为农场职工正处于退休高峰,目前已退休职工 有5.6万人,接近退休的还有1万多人,进入当地统 筹会增加社保缺口;二是许多农场经济困难,不能 保证养老金足额上缴;三是全省养老保险管理实行 的是以县为统筹单位,统筹层次低,运转困难。在 这种情况下,谁也不想沾农垦这个麻烦。湖南省 委、省政府出台4号文件时,在养老保险问题上采 取 了区别对待的政策,只将农场的干部、教师、医务 人员纳入了养老保险社会统筹,农业职工问题还要 另行研究具体办法。这就为一些不愿农垦职工参保 的人提供了依据,进而不承认农业职工是国家全民 职工的身份。设管理区后,各地把管理区作为一个 统筹单位,因此管理区也不敢把农业职工纳进统筹 范围,采取了“以地养老”的办法。从而激化了矛 盾,上访不断,进而发展到反对建立管理区。+ 三是分流人员安置难度很大。在农场体制改革过程 中,有1万多名干部、教师、医务人员分离出来, 在 企业转换经营机制时,有近2万多名职工下岗。农 场 由于享受不到有关政策,必须由自身消化,难度很 大。加上部分地区还从外边调进一些干部,使分流 人员的安置问题复杂化。+ 四是过去农场进行社会事业形成的亏欠和负债共6 亿 元难以消化。特别是4亿元农场内部违背政策向职 工 等搞的高息集资款,根本无法解决,是不安定的重 大隐患。+ 以上问题已引起省政府的重视,湖南省农垦局已代 省起草了《关于大中型国有农场体制改革有关问题 的补充意见》,提出了具体的解决意见,由于主管 副省长住院,文件还未批发。+
五、对湖南农场体制改革的思考
在调查中,湖南地区局一位领导曾表示,管理区这 种改革形式不是最好的办法,也不是最终的办法, 只是一个可行的办法,最终可能要走到完整的政府 化,农场也将改成农村。一些管理区的领导也感到 这种形式不过瘾,希望能成为真正的一级政府。+ 通过对湖南垦区农场改革的调查,增加了我们对农 垦前途的担忧。我们感到,撤场建政作为一种改革 模式本无可非议,也可能是一部分农场今后改革的 较好选择,但能不能做为主流农场的改革模式值得 研究,在看到其建立一级财政有利减轻农场负担的 同时,也要看到这场改革对农垦的巨大冲击和影响 力(这些影响决不仅只对湖南一个垦区,现在有很 多垦区都在向湖南学习),直接关系农垦在新时期 的地位和作用。这些影响主要表现在以下几方 面: 一是对系统管理体制的影响很大。农垦事业之所以 发展到今天并取得如此巨大的成就,很大程度上是 因为有一个强大的系统管理和系统领导。而湖南农 场体制改革伴随着一批大中型骨干农场由企业变为 政府,以及对经济组织的架空,地区农垦分局淡化和 撤消(益阳市农场管理局已撤销,常德分局成为过 渡机构),垦区内系统管理的体制实际已面临巨大 的冲击,特别是在这次机构改革中,湖南省农垦局 又从局级机构降格成为处级机构,全省农场照此改 下去,省农垦局的系统管理和本身机构有没有必要 保留都将成为问题。+ 二是对农场经济发展的影响很大。农垦要在新时期 有所作为、有所发展,各类经济组织的健康发展是 根本基础。湖南农场体制改革在很大程度上削弱了 原来的经济组织,正在动摇这个根本。有个管理区 的领导说,管理区是个畸形儿,是个发育不完全的 政府,又是一个以政代企的政府。事实上各管理区 农垦企业集团这类经济组织迟迟不能建立,主要原 因在区领导不愿分权、分利,热衷于以政代企。我 们认为,新的经济组织是体制改革后农垦经济发展 的重要载体,他必须具有三大职能,一是运作国有 资产,二是经营国有土地,三是实施产业化经营。 但现在搞的一些所谓的农垦集团公司成了原农场债 权债务的新载体,债权很难收回,债务沉重如山, 新经济组织已成了为老经济组织负债的“替罪 羊”。农场土地资源丰富,科技力量强,应在政府 的扶持下扬长避短,成为农业产业化和农业现代化 的龙头企业。象目前湖南各管理区的搞法,农垦经 济将退回到农村,起不到龙头作用,更谈不上在新 时期的地位。+ 三是对国有职工身份的确认影响很大。改革是为了 经济发展、职工增收,不损害职工应有的权益。但 湖南农场体制改革在遇到困难时,不是积极解决问 题,而是以牺牲职工利益为代价,有淡化和将职工 变为农民的趋势。各区改革中大多将一批企业干部 纳入公务员队伍,稳住上层,但农工身份却不明不 白地被划断,这是有悖政策的,决不能让为农垦打 天下的老职工丢了身份,不能安享晚年。这是改革 中亟待解决的问题。
四是对全国农垦农场体制改革的影响很大。湖南农 场体制改革具有很大的吸引力,关键是建立了一级 财政,解决了企业、政府为之头痛而又长期解决不 了的农场社会负担问题。但这是以撤消农场、进而 解散农垦系统为代价所取得的。现在有种趋势,把 解决农场的问题简单化,认为农场只要象农村那样 就什么问题都解决了(这么做能不能付得出改革成 本值得研究),看不到农场所具有的特殊优势,看 不到新时期农垦在农业现代化和农业产业化进程中 具有任何组织都不能取代的作用,看不到入世后国 家需要有一批大企业、大集团在农业领域参与国际 竞争,实际是缺乏战略眼光,没有长远打算。对 此,需要统一认识。我们认为,改革应是促进生产 力的发展,而不是破坏生产力,或从先进生产力退 回到落后生产力上去;应是发挥优势、调动积极 性,而不是避长扬短,挫伤积极性;应是有利于稳 定、有利于发展,而不是制造矛盾,破坏安定。国 有农场的基本属性是企业,其体制改革的总体方向 应是按照现代企业制度的要求进行公司制改革,调 整好与政府的关系,把社会职能交给政府,即使是 在农场设立政府管理机构或派出机构,也是为了实 现政企分开,为农场经济发展提供保障,而不是以 政代企。因此,即使是在农场建立管理区,也可以 考虑采取内部分开的办法,农场经济组织保留并继 续承担国有资产的经营管理职能和经济发展任务, 管理区的社区组织主要负责社会职能,条件成熟后 实行政企分开,或将管理区改为一级政权组织也 好、或将管理区机构和职能划出与当地政权组织合 并也好,都比较方便,不影响农垦事业的继续发 展,也可减少改革带来的震动。至于各地到底选择 什么改革途径,要根据自身实际,撤消农场在一些 地方不是不可以,但决不应是农场改革的主流,更 不能因此影响农场改革的总体方向。+ 为了搞好国有农场的体制改革,特提出如下建议供 参考:+ 1、加强对国有农场改革工作的指导。我局和各省 农 垦局作为农垦的主管部门,必须承担起农场改革的 领导责任,掌握改革的主动权和领导权,对农场改 革的主流方式要给予充分肯定,大力推广,引导垦 区选择既有利农垦事业发展,又符合当地实际的改 革办法。垦区各农场的改革方案必须经过各省农垦 主管部门批准,减少改革的盲目性和随意性。+ 2、对湖南农场体制改革要认真总结,帮助完善。 当 前要对影响改革的一些重大问题如职工身份的确立 和养老要协调有关部门认真研究、尽快解决。同 时,要尽快在这些地方建立起经济组织,发挥农垦 的优势。+ 3、正确处理好改革、发展和稳定的问题,改革中 涉 及人的问题更要慎之又慎,避免草率行事,激化矛 盾。+ 4、有必要在适当时候进一步统一全国农垦的认 识, 树立信心,团结一致,共渡难关,确立农垦在新时 期的地位和作用,使农垦企业通过改革,焕发新的 活力,为我国农业现代化起好示范。+ (农业部农垦局调查组 范芝 孙克俭)
2001年9月29日
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